Problematiche in tema di notificazione dei verbali nel codice della strada

di Nicola Fabio de Feo, avvocato in Bari

La disciplina della contestazione e/o notificazione dei sommari processi verbali di infrazione al codice della strada attinge a diverse fonti normative.
In primo luogo, fonte diretta è da individuarsi nel combinato disposto degli artt.200  e 201 del codice della strada e degli artt. 384-386 del relativo regolamento di esecuzione (d.P.R. 496/92): e si tratta di normativa “speciale”, poiché per un verso contenuta, appunto, in un corpo normativo “speciale” in quanto destinato a disciplinare specificatamente il settore della circolazione stradale;  e per l’altro in quanto derogatrice  – perlomeno in parte – delle norme generali in tema di notificazione degli atti giuridici.
Tuttavia, in virtù del richiamo recettizio contenuto al comma 3 proprio dell’articolo 201 c.d.s., del “compendio normativo applicabile” a riguardo entrano a far parte a pieno titolo sia gli articoli del codice di procedura civile che regolamentano le notificazioni degli atti giudiziari, sia la legge 890/82 che prevede e disciplina a tutt’oggi le notificazioni a mezzo del servizio postale.
In prima approssimazione, dunque, il quadro ricostruttivo delle norme applicabili ricomprende :
- disposizioni del codice della strada e del relativo regolamento di esecuzione;
- norme del codice di procedura civile afferenti la notificazione degli atti giudiziari;
- la legge 890/82.
Ma questo quadro già così composito è caratterizzato anche da un’ulteriore peculiarità (oltre a quella, s’intende, della quantità ed eterogeneità di norme attinenti):  l’utilizzo delle disposizioni indicate è rimesso alla discrezionalità dell’amministrazione, seppure nel senso e con i limiti che chiariremo subito.
L'amministrazione (da intendere in senso ampio: organo accertatore e/o amministrazione dalla quale esso dipende) gode, infatti, di un raro privilegio: quello di poter scegliere unilateralmente il “mezzo” di notificazione da adoperare; sicché può procedere secondo l'espressa previsione dell'art.201 c.d.s. (ed in prima approssimazione, visto quanto si dirà tra breve):
- a mezzo di ufficiale giudiziario;
- a mezzo del servizio postale;
- a mezzo un funzionario dell'amministrazione in cui è incardinato l’organo che ha proceduto all'accertamento.
Ed è di tutta evidenza che, una volta prescelto il mezzo, l'amministrazione dovrà seguire le norme generali dèttate per tale tipo di procedura, salve eventuali specifiche deroghe – che, peraltro, costituendo disposizioni eccezionali, non potranno che essere applicate in modo estremamente restrittivo -.
a) La notificazione regolata dal c.p.c.: rinvio
La forma che presenta meno problemi è quella generale, cioè quella prevista dal codice di rito (codice di procedura civile), che è paradossalmente la meno utilizzata nella disciplina che ci interessa, e viene adoperata fondamentalmente solo in caso di reiterato esito negativo della notificazione – in genere, peraltro, di provvedimenti quali ordinanze emesse da enti locali (in ispecie nel regime della cosiddetta depenalizzazione generale ex lege 689/81) – e spesso al fine di poter ottenere l'attestazione di cui all'art.140 c.p.c., con conseguente presunzione pressoché assoluta di avvenuta notificazione dell'atto (sebbene si tratti in realtà di una vera e propria fictio juris).
b) La notificazione “speciale” ex art.201 comma 3 prima parte
Si tratta di  una notificazione “speciale” dal punto di vista soggettivo (poiché concerne  il novero dei soggetti, appunto, abilitati ad effettuare tale procedura) ma anche oggettivo.
In particolare, l’art.201 comma 3 prima parte individua quali potenziali agenti notificatori:
- Gli organi indicati nell’art.12 (che individua, con attribuzione dei relativi poteri, gli organi addetti all’espletamento dei cosiddetti “servizi di polizia stradale”, tra i quali rientra “la prevenzione e l’accertamento  delle violazioni in materia di circolazione stradale”, comma 3);
- I messi comunali;
- I funzionari dell’amministrazione che ha accertato la violazione.
Tutti costoro, dunque, con le forme del codice di procedura civile - come precisa lo stesso comma 1 dell’art.201 c.d.s. subito dopo l’elencazione – possono procedere alla notificazione dei sommari processi verbali di accertamento delle violazioni al codice della strada (come indicato dal comma 1) e dell’ordinanza-ingiunzione prefettizia ex art. 204 comma 2 c.d.s., nonché dei “provvedimenti di revisione, sospensione e revoca della patente di guida e di sospensione della carta di circolazione”.
Nulla è invece indicato per quanto concerne gli altri provvedimenti amministrativi – in realtà anche numerosi – previsti nel codice della strada: sicchè per essi, fatte salve eventuali deroghe espresse contenute nelle singole norme speciali che disciplinino lo specifico provvedimento a notificarsi – deve farsi ricorso alla normativa generale in tema di notificazione degli atti amministrativi: questo, dunque, il limite per così dire “oggettivo” (in quanto afferente ai “casi” in cui esso è applicabile) contenuto, riguardo alle modalità speciali di notificazione, nell’articolo 201 comma 1 c.d.s.  
Diverse questioni, a parere di chi scrive, sorgono invece in ordine all’esatta individuazione dei soggetti “abilitati”.
Una premessa s’impone.
Come già anticipato, il comma 1 dell’art.201 c.d.s. opera indubbiamente una vistosa ed ampia deroga “pro amministrazione” rispetto alle generale regole in tema di notificazione degli atti (tenendo sempre presente che, come desumibile dal richiamo alle “forme da utilizzarsi” effettuato dalla stessa norma del codice della strada, il “genotipo” è sempre quello della notificazione degli atti giudiziari civili), con particolare riguardo ai “soggetti abilitati”, non solo perché vi aggiunge la figura del messo comunale, ma anche per il vago, esteso ed indifferenziato richiamo agli “organi  indicati nell’art.12”.
Ne consegue che, nell’interpretazione della norma, se ne dovrà privilegiare una “restrittiva”, piuttosto che estensiva.
La necessità di “interpretare” la disposizione nasce da una triplice esigenza:
- da un punto di vista squisitamente tecnico, da una certa “genericità” nella formulazione della disposizione: basti pensare al riferimento generico all’Amministrazione che ha accertato la violazione” (nel mentre è al più un organo, incardinato in un’amministrazione/ente, che procede all’accertamento)
- dalla necessità di individuare esattamente i profili delle figure abilitate alla notificazione;
- dall’opportunità di “coordinare” il sistema introdotto dall’art.201 comma 3  con le regole generali in tema di competenza intraorganica amministrativa, privilegiando così la lettura che, nel rispetto della lettera e dello spirito della norma, non “entri in conflitto” logico-giuridico coni principi generali in tema di “distinzione degli organi amministrativi”, creando ipotesi paradossali
Orbene, nulla quaestio per la figura dei messi comunali, che non sono organi notificatori a competenza generale (come l’ufficiale giudiziario, per intenderci); ma riteniamo che essi possano essere utilizzati solo per la notificazione degli “atti“ (utilizzeremo questo lemma, d’ora innanzi, per indicare gli atti e provvedimenti amministrativi per i quali sia consentito il detto tipo di notifica, cioè quello disciplinato dall’art.201 comma 3 c.d.s.) provenienti dalla sola amministrazione comunale: dunque dalla Polizia Municipale.
Sorgono maggiori problemi per quanto concerne la seconda categoria elencata, e cioè i “funzionari dell’amministrazione che ha accertato la violazione”; infatti riteniamo che riguardo a tale profilo rilevino:
- sia il dàto dell’incardinamento intraorganico in senso ampio  (e cioè la necessità che il soggetto sia incardinato perlomeno nella stessa amministrazione a cui “appartiene” l’organo che ha provveduto all’accertamento), seppure con i limiti posti dalla necessità di interpretare l’indicazione in combinato disposto con il richiamo all’art.12 del codice stesso, come si evidenzierà subito di seguito.
- sia la qualifica funzionale che il legislatore esige: deve cioè trattarsi di un “funzionario”o di soggetto che nell’organigramma e mansionario tipico dell’Ente vi sia giuridicamente equiparato (non dissimilmente da quanto deve avvenire in tema di rappresentanza in giudizio dell’Ente).
Infine, per quanto concerne il richiamo agli “organi di cui all’articolo 12”, riteniamo che tale rinvio debba leggersi in stretta correlazione con l’indicazione dei “funzionari dell’amministrazione che ha accertato la violazione”: in altre parole, ci sembra che il legislatore, come peraltro logico, abbia inteso qualificare i soggetti abilitati alla notificazione “ratione materiae”, individuando cioè, all’interno del genus “funzionari dell’amministrazione che ha accertato la violazione”, la species “purché rientranti tra quelli abilitati alla prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale” (art.12 c.d.s.), così da evitare, ad esempio, che possa notificare un s.p.v. di accertamento di violazione al codice della strada un funzionario dell’ufficio relazioni con il pubblico del Comune la cui Polizia Municipale abbia accertato l’illecito.
c) La notificazione a mezzo del servizio postale
Si tratta, da un punto di vista statistico,  della modalità di notificazione sicuramente più adoperata, e che presenta, paradossalmente, nella sua concreta interpretazione applicativa, i maggiori problemi.
Prevista esplicitamente dall’ultima parte del comma 3 dell’art.201 c.d.s., è regolamentata in via esclusiva, stante l’assenza di qualsivoglia deroga nel codice della strada ed in presenza anzi di un espresso rinvio recettizio contenuto nello stesso comma 3, dalla legge 890/82 sulle notifiche a mezzo del servizio postale.
Siamo in presenza di normativa primaria oltremodo precisa e dettagliata, che descrive minuziosamente passaggi, incombenti e fasi; e la ratio di tale meticolosità è corretta ed evidente: garantire la completa e continua “tracciabilità” dell’atto notificando.
Invero il “meccanismo elettivo” di notificazione di un atto civile, non potendosi procedere alla consegna dell’”originale”, è pacificamente costituito dalla “consegna a mani proprie” del destinatario della copia conforme dell’atto a mezzo del soggetto che l’ordinamento individua come deputato elettivamente a tale attività: l’ufficiale giudiziario.
Ciò è tanto vero che la “consegna a mani proprie” è l’unica modalità di notificazione efficace e valida anche se effettuata al di fuori dei luoghi previsti dal codice di procedura civile.
Orbene, rispetto a questo optimum, la notificazione a mezzo posta è il sistema – ritenuto equipollente ex lege, certo – più “distante” anche perché affida a due soggetti diversi e non in contatto tra loro (il relatante e l’ufficiale postale che provvede al recapito) il perfezionarsi del procedimento; dunque, l’intera legge 890/82 è ispirata dalla necessità di evitare pericolosi jati tra i vari passaggi, che partono dalla stesura dell’atto a notificarsi ed arrivano alla concreta consegna dello stesso (a non considerare l’ulteriore, pur necessaria, fictio juris della “compiuta giacenza”).
Ne deriva la necessità di un’interpretazione assai attenta ed esigente del rispetto delle formalità previste dalla normativa in questione, necessità che diviene ancora più intensa allorquando si consideri che proprio nel campo del codice della strada l’atto da notificarsi può avere anche le sole caratteristiche – sicuramente meno pregnanti rispetto a quelle previste dalle norme generali – indicate dall’art. 383 comma 4 reg.esec. c.d.s.
Dunque, innanzitutto il soggetto che procede a notificazione, compila la cosiddetta “relata di notifica” (o relazione di notificazione) con le formalità ed i contenuti previsti dall’art.3 comma 1 della legge: questo il primo “passo”, la cui rilevanza si comprende sol che si pensi alla sua funzione, che è quella di attestare che quell’esemplare che viene consegnato all’ufficio postale è la copia conforme del suo “originale”, così iniziando la procedura di “tracciabilità” dell’atto.
Quindi il relatante appone –giusta comma 2 dell’art. 3 legge 890/82 – sulla busta chiusa (nella quale pertanto, anche per esigenze di riservatezza, è suo compito introdurre la copia dell’atto) “….le indicazioni del nome, cognome, residenza o dimora o domicilio del destinatario, con l'aggiunta di ogni particolarità idonea ad agevolarne la ricerca; vi appone, altresì, il numero del registro cronologico, la propria sottoscrizione ed il sigillo dell'ufficio”: tutti tali adempimenti, si badi, permangono anche in caso di “notificazione telematica”,  introdotta dal D.L. 14 marzo 2005, n. 35, che permette soltanto di sostituire alla firma autografa del notificatore l’indicazione del suo nominativo (a voler ritenere applicabile, sulla qual cosa nutriamo seri dubbi, tale modalità di notificazione anche alla disciplina in esame).
Ebbene, è di tutta evidenza che qualsiasi deviazione da questo meccanismo opera, a tacer d’altro, un vulnus nel sistema di tracciabilità della notificazione, risolvendosi in un vero e proprio vizio di violazione di legge, vizio tipico dell’atto amministrativo (quale un sommario processo verbale di accertamento di illecito amministrativo è per certo), con conseguente annullamento – ove esso venga tempestivamente eccepito – in sede giurisdizionale.
Ci paiono pertanto del tutto illegittime talune prassi operative vigenti, fra le quali spicca quella che prevede quale ufficio postale di partenza quello posto in una sede distante centinaia di chilometri dal luogo di formazione del verbale; in questo caso il primo quesito che ci si pone è: come è giunta la copia conforme all’originale in detto ufficio postale ? Portata materialmente dall’ufficio accertatore sin lì o – come riteniamo più logico – inviatavi telematicamente ? e come fa il relatante, che si trova presso il comando accertatore e che ivi redige la relazione di notifica, ad attestare che l’atto stampato in altro luogo (in genere un centro meccanografico postale) ed inoltrato al destinatario è conforme a quello formato e conservato presso il proprio ufficio ?
Ciò a tacere di numerosi altri profili quantomeno degni di approfondimento: è indubbio, ad esempio, che il soggetto presente presso il centro meccanografico in cui viene stampato ed imbustato il verbale -  e che tale operazione compie - non sia fra quelli ricompresi nell’elenco dell’art.12 c.d.s. (ed anzi, non sia nemmeno un pubblico ufficiale): sicchè la notificazione si presenta radicalmente nulla (alla pari della consegna di un atto giudiziario effettuato da un quivis de populo, si badi); o ancòra: quale tutela della riservatezza assicura un meccanismo che prevede la gestione dei dati dei verbali da parte di soggetti diversi dagli agenti accertatori?
Si tratta, in buona sostanza, di veri e propri vizi del procedimento di notificazione, notificazione che diviene radicalmente nulla, e dunque non sanabile nemmeno con la prova dell’avvenuta ricezione dell’atto (o, meglio, di una copia di esso che non si ha certezza alcuna che sia “riproduzione conforme” dell’originale: è sufficiente un errore nella lettura o nella stampa del file per concretizzare questa circostanza).