L’amministrazione comunale ha il potere di procedere all’aumento delle tariffe di accesso alle  Zone a Traffico Limitato, sulla base di un’istruttoria completa effettuata secondo i criteri di logicità e proporzionalità. Pertanto deve essere annullata la delibera della Giunta comunale con la quale si procede alla rideterminazione delle tariffe suddette, al solo scopo di  disincentivare l'uso dei mezzi privati all'interno delle Z.T.L. Nel caso di specie non risulta essere stata effettuata alcuna indagine volta ad evidenziare le soluzioni alternative ai problemi di contenimento del traffico privato urbano, come ad esempio la previsione di potenziamenti delle linee del trasporto pubblico.
 A tal fine non risulta sufficiente la produzione della nota di confronto tra le ZZ.TT.LL. delle città di Roma, Londra e Milano dalla quale si evince che il costo dei permessi della capitale sono inferiori a quelli delle altre due città.
Tate constatazione è puramente descrittiva e non consente di  verificare in concreto il criterio adottato per l’aumento delle tariffe, non mettendo neanche in evidenza le differenti situazioni che stanno alla base delle decisioni adottate nelle altre città, quali le condizioni strutturali, climatiche, la situazione dei servizi urbani, la densità del traffico, la qualità dei mezzi di trasporto, le abitudini dei cittadini all’uso dei mezzi pubblici.

T.A.R.
Lazio - Roma
Sezione II
Sentenza 3 dicembre 2014 - 3 marzo 2015, n. 3666
N. 03666/2015 REG.PROV.COLL.
N. 10751/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10751 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Codacons, in persona del legale rappresentante p.t., OMISSIS, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Carlo Rienzi, Gino Giuliano e Valentina Colarusso, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Rienzi, in Roma, v.le delle Milizie n. 9;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Rosalda Rocchi, elettivamente domiciliato presso gli uffici, in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21;
Agenzia Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., in persona del legale rapp.te p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Lepore, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, Via Polibio n. 15;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
A. E. ed altri, tutti rappresentati e difesi in giudizio dall'avv. Carlo Rienzi, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, v.le delle Milizie n. 9;
per l'annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
- della deliberazione della Giunta Comunale n. 119 del 30 aprile 2014, pubblicata in data 8 maggio 2014, avente ad oggetto la "Rideterminazione delle tariffe relative al rilascio dei permessi di accesso alle Zone a Traffico Limitato";
- della deliberazione della Giunta Comunale n. 136 del 7 maggio 2014, pubblicata in data 19 maggio 2013, avente ad oggetto la "Rideterminazione delle tariffe relative al rilascio dei permessi di accesso alle Zone Traffico Limitato. Modifiche e integrazioni alla deliberazione di Giunta Capitolina n. 119 del 30 aprile 2014";
- della deliberazione della Giunta Comunale n. 3400 del 14 novembre 1995, con cui veniva disposta tra l'altro l’approvazione della nuova delimitazione della Z.T.L. nell'area centrale della città;
- della deliberazione della Giunta Comunale n. 183 del 16 gennaio 1996 di approvazione degli obiettivi, delle scelte e dei criteri per il rilascio dei permessi nelle Z.T.L. nonché delle tipologie di contrassegni;
- della deliberazione della Giunta Comunale n. 1459 del 7 maggio 1996 con cui si provvedeva a subordinare ai sensi dell'articolo 7, comma 9, del d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285, l'ingresso e la circolazione dei veicoli a motore all'interno della Z.T.L. vigente nel territorio comunale al pagamento di una somma;
- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ancorché di estremi ignoti
e per il risarcimento dei danni conseguenti all’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa ai sensi dell’articolo 30 c.p.a.
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti dell’1.9.2014;
dei medesimi atti e/o provvedimenti di cui al ricorso introduttivo per ulteriori motivi di censura;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti del 3.9.2014:
- della deliberazione della Giunta Comunale n. 244 dell’8 agosto 2014;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e dell’Agenzia Roma Servizi per la Mobilità s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2014 la dott.ssa Maria Cristina Quiligotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Codacons e i signori OMISSIS, in quanto tutti residenti all’interno del Centro Storico, hanno impugnato, con il ricorso introduttivo del presente giudizio, i seguenti atti:
- la deliberazione della Giunta Comunale n. 119 del 30 aprile 2014, pubblicata in data 8 maggio 2014, avente ad oggetto la "Rideterminazione delle tariffe relative al rilascio dei permessi di accesso alle Zone a Traffico Limitato" ;
- la deliberazione della Giunta Comunale n. 136 del 7 maggio 2014, pubblicata in data 19 maggio 2013, avente ad oggetto la "Rideterminazione delle tariffe relative al rilascio dei permessi di accesso alle Zone Traffico Limitato. Modifiche e integrazioni alla deliberazione di Giunta Capitolina n. 119 del 30 aprile 2014";
- la deliberazione della Giunta Comunale n. 3400 del 14 novembre 1995, con cui veniva disposta tra l'altro l’approvazione della nuova delimitazione della ZTL nell'area centrale della città;
- la deliberazione della Giunta Comunale n. 183 del 16 gennaio 1996 di approvazione degli obiettivi, delle scelte e dei criteri per il rilascio dei permessi nelle Zone a Traffico Limitato nonché delle tipologie di contrassegni;
- la deliberazione della Giunta Comunale n. 1459 del 7 maggio 1996 con cui si provvedeva a subordinare ai sensi dell'articolo 7, comma 9, del d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285, l'ingresso e la circolazione dei veicoli a motore all'interno della Zona a Traffico Limitato vigente nel territorio comunale al pagamento di una somma.
Dopo avere premesso una breve ricostruzione in punto di fatto ed avere diffusamente argomentato la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere sia del Codacons che dei singoli ricorrenti, hanno dedotto l’illegittimità dei predetti atti per i seguenti motivi di censura:
1 - Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1 della legge n. 241 del 1990 e dell’articolo 97 della Costituzione nonché degli artt. 7 e 36 del codice della strada ed eccesso di potere per la violazione e falsa applicazione della Direttiva del Ministero dei Lavori pubblici-Ispettorato generale per la circolazione stradale e la sicurezza del 21 luglio 1997, n. 3861, per carenza ed apoditticità della motivazione e per erroneità dei presupposti.
Al riguardo i ricorrenti hanno dedotto che:
- le misure di restrizione della circolazione dei veicoli a motore comportano una restrizione alla libera circolazione delle persone costituzionalmente garantita e possono essere disposte solo previa adozione del Piano Generale del Traffico Urbano (d’ora in poi per brevità solo P.G.T.U.);
- il Comune di Roma ha adottato il P.G.T.U. nel mese di marzo 2014 e, tuttavia, nelle deliberazioni impugnate, nonostante l'evidenziato stretto legame tra i provvedimenti di cui trattasi, non vi è alcun riferimento, neanche per relationem, né all'adozione del piano stesso, né ai criteri che hanno indotto alla rideterminazione delle tariffe relative ai permessi di accesso alla Z.T.L.;
- il predetto P.G.T.U. nella parte dedicata alle Z.T.L., previa indicazione delle Z.T.L. esistenti e di quella istituenda di Testaccio, non esplicita la necessità di aumentare le tariffe dei permessi di accesso alle Z.T.L., limitandosi a rilevare esclusivamente che è necessario attivare una fase di monitoraggio e in base ai risultati conseguiti definire regolamentazioni che favoriscano la sosta e limitino l’utilizzo degli spazi disponibili da parte degli utenti esterni;
- né ulteriori indicazioni circa la necessità di aumentare le tariffe derivano in relazione all'altro presunto obiettivo in cui dovrebbe ravvisarsi la ragione degli aumenti, ossia l'esigenza di contenere la presenza di sostanze inquinanti nell'aria mediante la progressiva disincentivazione all'utilizzo di auto private;
- non è, pertanto, rintracciabile nei provvedimenti impugnati, alcun dato obiettivo, cui ancorare le misure intraprese, relativamente ai livelli di inquinamento riscontrati ed ai criteri utilizzati per la rideterminazione del piano tariffario;
- non vi è traccia di uno studio che dimostri, con dati obiettivi, come ed in base a quale criterio l'aumento disposto sia stato commisurato al fabbisogno effettivo ed in che misura e con quali risultati attesi, né in che modo le esigenze dei destinatari del provvedimento siano state considerate;
- il provvedimento appare, pertanto, adottato in mancanza di una idonea istruttoria e risulta, altresì, sommariamente ed insufficientemente motivato per tutti i destinatari, i cui interessi sono stati integralmente estromessi da ogni tipo di valutazione da parte dell'amministrazione procedente;
- le misure intraprese - che gravano sui cittadini romani residenti nelle ZZ.TT.LL. individuate o in esse domiciliati per esigenze lavorative - non sono accompagnate da corrispondenti misure volte a rispondere alle esigenze abitative e di lavoro delle predette categorie interessate;
- in particolare, non vi è stata alcuna previsione di aumento e/o potenziamento delle linee di trasporto pubblico né risulta che sia stata considerata alcuna misura volta ad incentivare l'utilizzo dei mezzi pubblici in favore delle categorie aventi titolo al rilascio dei permessi Z.T.L.;
- non è rintracciabile, nei provvedimenti gravati ovvero in altri atti richiamati per relationem, alcuna indicazione sulla destinazione delle maggiori somme che il Comune incasserà dall'applicazione delle nuove tariffe relative alla Z.T.L. e, tuttavia, a fronte della molteplicità dei disservizi che concernono la mobilità capitolina, sarebbe quantomeno auspicabile che proprio tali somme fossero destinate al finanziamento di iniziative in grado di contrastare le criticità quotidianamente riscontrabili nella mobilità capitolina, quali la carenza delle linee di servizio di trasporto pubblico, la città poco vivibile, poco pulita, congestionata dal traffico e affollata di auto;
- nei provvedimenti impugnati non vi è alcun richiamo alle criticità oggetto del P.G.T.U.;
- emerge l’arbitrarietà assoluta di un provvedimento la cui finalità potrebbe essere rintracciata esclusivamente nell'esigenza per il Comune di "fare cassa";
- i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare sono espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza e, tuttavia, gli stessi non possono sfuggire al sindacato giurisdizionale laddove risultino affetti da manifesta illogicità o irragionevolezza o da grave carenza di istruttoria;
- le motivazioni addotte a supporto della deliberazione n. 119/2014 e della successiva deliberazione n. 136/2014 non sembrano essere sopportate da una istruttoria accurata e completa, visto che si richiamano in tal senso le precedenti deliberazioni che hanno già provveduto a limitare il traffico nelle medesime zone ed a stabilire le tariffe di accesso, senza aggiungere alcun ulteriore elemento che possa giustificare la nuova determinazione delle tariffe;
- in particolare, da alcuna delle deliberazioni impugnate emerge che sia stata compiuta una nuova indagine al fine di verificare quali risultati abbiano prodotto i precedenti provvedimenti limitativi della circolazione nelle zone a traffico limitato in termini di disincentivo all’utilizzo del mezzo privato e di contenimento dei livelli di inquinamento e, quindi, nella sostanza, la relativa efficacia in relazione ai presunti obiettivi che con esse si sarebbero voluti perseguire;
- ne consegue un deficit istruttorio particolarmente grave ove si consideri che i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare debbono fondarsi su "accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale" ai sensi dell’articolo 7, comma 1, lett. b), del codice della strada di cui al d. lgs. n. 285 del 1992, "tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio" ai sensi dell’articolo 7, comma 9, del medesimo d. lgs. .
2 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per carenza di motivazione.
Con la deliberazione n. 136 del 7 maggio 2014 l’amministrazione comunale - a seguito delle proteste sollevate da parte dei destinatari della deliberazione - ha adottato un nuovo piano tariffario, con il quale ha ridotto parzialmente i precedenti importi relativamente a talune categorie di permessi di accesso alla Z.T.L. .
E, tuttavia, anche a fronte delle adottate modifiche, permangono i vizi che inficiano la legittimità del provvedimento adottato, atteso che, ancora una volta, si assiste ad un provvedimento del tutto privo del necessario apporto motivazionale idoneo a dare conto delle risultanze dell'istruttoria condotta, considerato che anche la deliberazione n. 136 appare priva di qualsiasi riferimento a dati oggettivi cui ancorare la modifica delle tariffe di cui trattasi.
E, infatti, l'unico appiglio "motivazionale" emerge dal riferimento alle "criticità" emerse in riferimento all'impatto dei costi ma nessun dato circa l'effettiva portata di tale presunto critico impatto e nessun richiamo all’efficacia o meno degli aumenti deliberati solo una settimana prima in relazione agli obiettivi prefissati è contenuto all’interno della stessa.
3 - Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e segg. della legge n. 241/1990 ed eccesso di potere per violazione del principi di buon andamento della pubblica amministrazione e del giusto procedimento.
L'iter di approvazione delle deliberazioni impugnate in via principale seguito da parte dell'amministrazione comunale ha totalmente violato il principio, sancito dagli artt. 7 e segg. della legge n. 241/1990, di partecipazione dei presunti destinatari del provvedimento finale all'attività procedimentale amministrativa, atteso che, né gli odierni ricorrenti né tanto meno nessun altro soggetto portatore di interessi pubblici o di interessi diffusi costituito in associazioni, hanno potuto partecipare all'attività dell'amministrazione finalizzata all’adozione delle predette deliberazioni.
Con il ricorso per motivi aggiunti, qualificato nella rubrica come “deduzioni integrative”, depositato in data 8.8.2014, i ricorrenti hanno, quindi, ulteriormente dedotto l’illegittimità degli atti impugnati con il ricorso introduttivo per i seguenti motivi di censura:
1 - Violazione e falsa applicazione degli articoli 23 e 53 della Costituzione ed eccesso di potere per violazione della direttiva del Ministero dei lavori pubblici n. 3816 del 21.7.1997.
Al riguardo hanno dedotto che:
- l’amministrazione ha innalzato le tariffe trascurando l’effettiva tutela degli utenti, ossia dei residenti e dei lavoratori delle ZZ.TT.LL.;
- l’imposizione di tariffe cosi elevate finisce per tradursi in atipica potestà impositiva del comune in violazione del principio di legalità in materia di imposizioni di prestazioni patrimoniali nonché di capacità contributiva;
2 - Violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 della Costituzione, dell’articolo 191, comma 2, T.F.U.E. e della direttiva comunitaria n. 35 del 21.4.2014 ed eccesso di potere per violazione del principio di ragionevolezza.
Al riguardo hanno dedotto che:
- l’impossibilità di richiedere ed ottenere un secondo permesso di accesso ZZ.TT.LL. per il medesimo nucleo familiare della durata di un anno ma esclusivamente della durata quinquennale è in contrasto con la finalità disincentivante della circolazione dei veicoli in ZZ.TT.LL. essendo probabile che, una volta sostenuta l’ingente spesa relativa, il titolare ne usufruisca per l’intero periodo quinquennale;
- l’immediata applicazione della relativa disposizione pone i residenti in possesso di due veicoli nell’ambito del medesimo nucleo familiare nella condizione di dovere rinunciare al secondo permesso a causa della sua onerosità o di dovere comunque scegliere quale veicolo utilizzare in via prioritaria;
- manca una differenziazione per i residenti in base alla classe del veicolo;
- non viene effettuata alcuna graduazione della tariffa sulla base della capacità inquinante dei veicoli;
- ne consegue la violazione del criterio di effettività che consegue al principio comunitario del “chi inquina, paga”.
Roma Capitale si è costituita in giudizio con comparsa di mera forma in data 20.8.2014.
Roma Servizi per la mobilità s.r.l. (d’ora in poi, per brevità, soltanto Roma Servizi) si è costituita in giudizio in data 27.8.2014, depositando memoria difensiva con la quale ha dedotto:
- in via preliminare, la carenza di legittimazione passiva di Roma Servizi in quanto:
-- con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 36 del 30 marzo 2009 e con la successiva deliberazione della Giunta Comunale n. 244 del 29 luglio 2009, l'amministrazione comunale ha provveduto a disporre il riordino organizzativo e societario del sistema del Trasporto Pubblico Locale prevedendo, tra l'altro, la costituzione, mediante scissione parziale di un ramo d'azienda ai sensi dell’articolo 2506 c.c. compreso in A.T.A.C. S.p.A., di una società a responsabilità limitata, denominata "Roma Servizi per la Mobilità" interamente controllata dai Comune di Roma e, in attuazione della suddetta deliberazione, è stata costituita, con decorrenza dall’1 gennaio 2010, la Società Roma Servizi per la Mobilità s.r.l. avente ad oggetto la pianificazione, la supervisione, il coordinamento e il controllo dei processi inerenti la mobilità pubblica e privata, con attribuzione dell'intero capitale di Roma Servizi per la Mobilità S.r.l. al Comune di Roma, socio unico di A.T.A.C. s.p.a.;
-- con la successiva deliberazione n. 84 del 24 marzo 2010, la Giunta Comunale ha approvato il relativo Contratto di Servizio che qualifica, conformemente all'articolo 1 dello Statuto, i servizi affidati a Roma Servizi come strumentali all'attività dell'amministrazione comunale;
-- Roma servizi, quale società interamente partecipata dal Comune di Roma ed affidataria dei servizi di pianificazione, supervisione, coordinamento e controllo dei processi inerenti la mobilità pubblica e privata, nonché della razionalizzazione dei contratti relativi alla gestione dei servizi della mobilità privata, quali la sosta e la permessistica, è demandata solo ed esclusivamente ad eseguire le direttive di coordinamento del socio unico Roma Capitale ai sensi degli artt. 2479 e 2479 bis c.c.;
-- alla luce delle delibere giuntali e della disciplina societaria, risulta pertanto che Roma Servizi non ha alcun potere decisionale e/o di iniziativa in merito all'incremento delle tariffe per rilascio dei permessi di accesso alla Z.T.L.;
- nel merito delle censure articolate in ricorso, l’infondatezza in quanto:
-- la ricostruzione della disciplina in materia effettuata da parte ricorrente non è esaustiva atteso che non tiene conto della circostanza che nel 2012, con il d. lgs. 18 aprile 2012, n.61, in forza del ruolo di capitale dello Stato, sono state attribuite a Roma Capitale nuove competenze anche in materia di ambiente e mobilità, le quali, pertanto, legittimano l'emissione delle impugnate deliberazioni tariffarie;
-- e, peraltro, infine, il d. lgs. 26 aprile 2013, n. 51 (cd. terzo decreto per Roma Capitale), concernente ulteriori disposizioni di attuazione dell'articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, aggiunge all’articolo 10 del d. lgs. n. 61 del 2012, il seguente comma 1 bis, sulla base del quale deve ritenersi che Roma Capitale sia legittimata ad emanare ogni provvedimento relativo alla mobilità anche in deroga ad ogni disposizione di legge;
-- quanto alla dedotta violazione delle direttive del Ministero dei lavori pubblici e del P.G.T.U., deve rilevarsi che è stato avviato il procedimento per l'aggiornamento dello stesso P.G.T.U., il quale ad oggi é stato approvato dalla Giunta ed è in fase di vaglio da parte dell'Assemblea;
-- alla luce delle finalità ivi evidenziate, è evidente che le deliberazioni impugnate sono parte di un più ampio quadro normativo - del quale è parte anche l'aumento delle tariffe del parcheggio sulle strisce blu e dell'accesso alla Z.T.L. per i bus turistici – finalizzato a rendere la città di Roma una capitale con un trasporto pubblico efficiente e più competitivo rispetto alle auto private e con una mobilità a basso impatto ambientale;
-- le nuove regole di circolazione introdotte all'interno della Z.T.L. non sono finalizzate a limitare la libertà di circolazione dei cittadini ma sono preordinate esclusivamente al decongestionamento del traffico mediante la riduzione drastica della presenza di veicoli all’interno del centro cittadino ed al riguardo è richiamata la sentenza del T.A.R. Lombardia-Milano n. 802 del 2013 sulla nota questione “ZTL Cerchia dei Bastoni”;
-- le deliberazioni impugnate risultano, altresì, legittime anche alla luce del P.G.T.U., in quanto, l'istituzione delle ZZ.TT.LL. era già prevista nello stesso piano ed è del tutto irrilevante la mera circostanza che il loro incremento non fosse previsto, atteso che il P.G.T.U. è uno strumento urbanistico che, per sua natura, deve essere adeguato al mutamento delle esigenze dei centri abitati;
-- entrambe le deliberazioni sono volte a decongestionare il traffico e non a riempire le casse del Comune di Roma o a limitare la libertà di circolazione dei cittadini o ancora a creare ulteriore disagio economico agli stessi.
Roma Capitale ha depositato in atti memoria difensiva in data 29.8.2014 con la quale - dopo avere ricostruito la normativa in materia ed essersi opposta alle richieste istruttorie di parte ricorrente - ha dedotto:
- in via preliminare:
-- l’inammissibilità delle censure opposte con riferimento alle precedenti deliberazioni con le quali l'amministrazione ha istituito le ZZ.TT.LL. e, successivamente, consentito l'accesso alle stesse tramite il rilascio di un permesso a titolo oneroso solo per talune categorie di soggetti, atteso che, all'epoca della loro approvazione e nei termini di legge, tali deliberazioni non sono state impugnate da parte dell'associazione ricorrente né da parte dei singoli ricorrenti né è stato tempestivamente impugnato il P.G.T.U., né il precedente né il nuovo recentemente adottato ed in corso di approvazione;
-- l'inammissibilità dell'odierno ricorso per mancata impugnazione delle previgenti disposizioni, atteso che, con la deliberazione dell’Assemblea comunale n. 86 del 2013 sono state stabilite, per il solo anno 2013, anche le tariffe relative ai servizi della mobilità in cui erano già presenti differenziazioni dell'importo da corrispondere a seconda della Z.T.L. di residenza, della potenza dei veicoli e del numero dei permessi rilasciati al medesimo nucleo familiare e la predetta deliberazione non è stata impugnata da parte ricorrente pur essendo fondata su gran parte dei criteri oggi in contestazione;
-- carenza di legittimazione attiva dell'associazione ricorrente in quanto i provvedimenti impugnati sono indirizzati a utenti diversi, con interessi che possono rivelarsi persino contrastanti tra di loro e con quelli di cui l'associazione assume essere portavoce;
- nel merito che:
-- l'articolo 7 del d. lgs. n. 285 del 1992 attribuisce ai Sindaci il potere di inibire o limitare la circolazione di tutte o alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e "di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale conformemente alle direttive impartite ..." e il comma 9 del citato articolo 7, assegna all'amministrazione comunale un potere di disciplina generale con l'imposizione di specifici divieti, assoluti e non, di circolazione e sosta "i quali andranno armonizzati in una visione di insieme del problema traffico relativamente a determinate zone";
-- il giudice delle leggi ha rilevato che il diritto del cittadino sancito dall'articolo 16 della Costituzione di circolare liberamente, non è assoluto e inderogabile e non preclude al legislatore la possibilità di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della popolazione;
-- è stata unanimemente riconosciuta l'infondatezza della censura sull'illegittimità dell'assoggettamento a ticket dell'ingresso e/o della circolazione nelle ZZ.TT.LL. per mancanza di un servizio corrispettivo da parte del percipiente atteso che il ticket è espressamente previsto da disposizioni di legge;
-- i provvedimenti limitativi della circolazione stradale sono espressione di scelte discrezionali della pubblica amministrazione non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza;
-- il potere attribuito ai comuni dalla richiamata norma, che è appunto ampiamente discrezionale, va esercitato con la salvezza dell’obbligo di preventiva valutazione dell'incidenza degli effetti del traffico che, nel caso del Comune di Roma, è stato effettuato sia con l'approvazione del P.G.T.U. che in occasione dei provvedimenti applicativi della citata norma codicistica intervenuti fin dagli anni novanta e, ancora, con l'adozione di misure tese alla cd. mobilità sostenibile;
-- i provvedimenti di cui trattasi si inseriscono in un più ampio contesto rappresentato proprio dall’adozione del nuovo P.G.T.U. in corso di definitiva approvazione entro il corrente anno, il quale prevede un insieme di azioni finalizzate a limitare l’utilizzo del mezzo privato all’interno delle zone centrali della città ai fini della salvaguardia della salute dei cittadini nonché di garanzia della sostenibilità della circolazione veicolare all’interno del centro storico che è stato dichiarato patrimonio dell’umanità;
-- l'intervento dell'amministrazione nel settore della mobilità cittadina è ampiamente motivato e giustificato non solo in ragione del diritto alla salute dei cittadini, ma anche in considerazione dei valori storici, artistici ed archeologici delle aree ricadenti nel centro storico di Roma;
-- la circostanza che l'accesso a titolo oneroso nelle ZZ.TT.LL. sia giustificato dalla congestione del traffico e dal contenimento dell'inquinamento è del tutto pacifica;
-- in tema di inquinamento atmosferico vi è una politica comunitaria fondata sul principio “di chi inquina, paga” di cui alla direttiva 2004/35/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 4.2004;
-- l'amministrazione, da un lato, ha proceduto all'istituzione di nuove ZZ.TT.LL. ed alla pedonalizzazione di alcune aree particolarmente pregiate del Centro Storico della città - recentemente Via dei Fori Imperiali e la zona del c.d. Tridente - e, dall'altro, ha incentivato, nell'ottica complessiva di un PG.T.U., la cd. mobilità sostenibile di cui alla deliberazione G.C. n. 9 del 16.1.2014;
-- con la predetta deliberazione è stato approvato l'Avviso Pubblico per la manifestazione di interesse per l'individuazione di operatori interessati a svolgere il servizio di Car Sharing a flusso libero nel territorio di Roma Capitale" e, per le autovetture degli operatori selezionati e autorizzati all'esercizio del servizio di car sharing a flusso libero, l'amministrazione ha stabilito la sosta gratuita nei parcheggi tariffati e in quelli di scambio flanelle la gratuità dell'accesso e della circolazione nelle ZZ.TT.LL. e, con la successiva deliberazione n. 45 del 5 marzo 2014, la Giunta ha deliberato di procedere all'avvio della sperimentazione del servizio di car sharing a flusso libero per due anni sulla base delle risultanze dell'Avviso Pubblico approvato con la predetta deliberazione G.C. n. 9/2014;
-- l'assunto di parte ricorrente, secondo cui la misura della tariffazione sarebbe una soluzione isolata e che non si sarebbe tenuto conto di modalità alternative di trasporto, sarebbe, pertanto, destituita di fondamento;
-- la mancata destinazione delle somme provenienti dagli esborsi degli utenti non è causa di illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto non c'è alcuna norma di legge che obblighi l'amministrazione a vincolarsi, nella predetta tipologia di provvedimenti, ad utilizzare i proventi delle tariffe per specifiche attività e fini indicati a priori;
-- per quanto attiene alla censura inerente alla mancata partecipazione degli interessati al procedimento è sufficiente richiamare il disposto dell'articolo 13 della legge n. 241/1990 secondo cui le disposizioni contenute nel relativo capo della legge sul procedimento amministrativo non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
-- per quanto attiene agli importi:
--- le odierne disposizioni, per quello che interessa, prevedono esenzioni dal pagamento della tariffa per le persone con disabilità, diminuzioni dell'importo per il solo transito (residenti con posto auto privato, a fini scolastico, attività terziarie con posto auto...) e per determinate categorie di soggetti (Forze di Polizia e similari, medici e operatori sanitari artigiani con laboratorio, vaticano...) e diversificazioni dell'importo in base al tipo dei mezzi di trasporto (autocarri secondo la tipologia euro 3, 4, 5, 6 e GPL/metano) e alla potenza dei veicoli (a seconda dei cavalli fiscali sono stati individuati tre scaglioni: veicoli con potenza inferiore a 20 CV fiscali, veicoli compresi tra 20 e 23 CV fiscali e veicoli superiori a 23 CV fiscali);
--- l'amministrazione comunale ha tenuto in debito conto l'odierna crisi economica e ha discrezionalmente mantenuto le precedenti tariffe per le famiglie residenti con reddito I.S.E.E. (indicatore della situazione economica equivalente) inferiore a euro 15.000,00, che corrisponde all'importo reddituale dei primo scaglione stabilito dallo Stato per l'imposizione fiscale sul reddito delle persone fisiche (I.R.P.E.F.), e, comunque, anche per i residenti con reddito inferiore a euro 15.000,00, gli importi sono stati diversificati, come stabilito per gli altri, a seconda delle ZZ.TT.LL. di residenza, della potenza del veicolo e del numero dei permessi richiesti;
--- con la deliberazione G.C. n. 119/2014 erano state approvate le tariffe ma, subito dopo, è parso opportuno modificarle con la deliberazione G.C. n. 136/2014 in quanto "sono emerse criticità circa gli impatti dei nuovi costi, con particolare riferimento alle categorie dei residenti e domiciliati nelle diverse Zone a traffico limitato; che pertanto, si ritiene opportuno procedere ad una rideterminazione dei suddetti costi differenziandoli in relazione alle caratteristiche e ai periodi di vigenza delle Zone a Traffico Limitato, rimodulando i relativi importi con riferimento a ciascuna ZTL prevedendo, anche, una diversa validità temporale dei permessi";
--- gli importi da corrispondere per l'accesso, sono diversificati nella seconda delibera a seconda delle ZZ.TT.LL. di residenza o per le quali si è chiesto il transito e la predetta diversificazione trae sostanziale origine da tre fattori:
- dalla dimensione della specifica Z.T.L. (le zone a traffico limitato non hanno la medesima estensione territoriale di talché l'importo dell'accesso previsto per una zona di notevoli dimensioni non può ragionevolmente essere lo stesso di quello previsto per una Z.T.L. limitata a poche vie o piazze; nella città di Roma, la Z.T.L. meno estesa è quella di "Testaccio", seguono quella di "San Lorenzo" , "Trastevere", infine, la zona più estesa denominata "Centro Storico");
- dalla tipologia della Z.T.L., ossia se solo diurna e/o notturna (mentre il Centro Storico e Trastevere hanno una Z.T.L. diurna e una Z.T.L. notturna, invece San Lorenzo e Testaccio hanno una Z.T.L. solo notturna e, negli ultimi due casi, l'importo previsto per l'accesso è stato proporzionatamente diminuito);
- dai giorni della settimana in cui vige la Z.T.L. e dagli orari d'accesso, ossia del periodo di vigenza della stessa (in quanto, nell'ambito delle ZZ.TT.LL. sia diurna sia notturna, i giorni e gli orari di accesso non sono uguali, ma diversificati in ragione delle discrezionali valutazioni dell'amministrazione e, infatti, mentre nel Centro Storico, ad esempio, la circolazione diurna è chiusa al traffico veicolare non autorizzato dalle 6,30 alle 18,00 dal lunedì al venerdì ed il sabato dalle 14,00 alle 19,00, invece a Trastevere la circolazione è interdetta tutti i giorni dalle ore 6,30 alle 10,00, esclusi i festivi);
--- nella deliberazione n. 119 del 2014 sono state previste alcune agevolazioni per tutte le tipologie di permessi, confermandosi la riduzione di euro 200,00 dei permessi con validità annuale e con un costo superiore ai 200,00 euro per i possessori del titolo di viaggio annuale Metrebus nonché la riduzione del costo di tutti i permessi per i veicoli a trazione elettrica e per i veicoli alimentati a metano o a GPL o per veicolo ibrido a trazione elettrica e a carburante;
--- la nuova disciplina prevede, inoltre, che per la stessa unità abitativa possano essere rilasciati più permessi, ovviamente intestati a persone diverse, che si diversificano per l'importo crescente man mano che se ne chiedono più di uno e, a prescindere dal reddito, l'importo è graduato in ragione della tipologia della Z.T.L., della potenza del veicolo e del numero dei permessi già rilasciati;
--- la validità del primo e del secondo permesso per i residenti, è sempre stata quinquennale e, tuttavia, proprio in virtù delle deliberazioni impugnate è adesso possibile, relativamente al primo permesso e su espressa richiesta dell'interessato, il rilascio di un permesso annuale, circostanza che consente all'amministrazione di conoscere con anticipo quanti (il numero) e quali permessi (per quale Z.T.L.) sono stati rilasciati e, quindi, d'intervenire con successivi atti e/o misure idonee a fronteggiare il flusso del transito e i problemi di mobilità nelle aree già oggetto dei provvedimenti di disciplina e in quelle limitrofe, modificando, ad esempio, l'orario di accesso; e, peraltro, la validità quinquennale del permesso consente di programmare con maggiore efficienza gli interventi a favore della mobilità sostenibile potendo stimare, con sufficiente approssimazione e nel medio e lungo periodo, gli effetti delle iniziative di riduzione del traffico e della congestione;
--- l'importo stabilito per i permessi è stato stabilito, così come avviene per i residenti, in ragione della tipologia dei veicoli e, infatti, l’amministrazione ha tenuto conto del solo fattore "emissione" relativamente a specifiche categorie di mezzi (autocarri, veicoli adibiti a trasporto merci e ai servizi tecnologici, bus turistici...) mentre, relativamente ai veicoli privati, ha privilegiato i cd. cavalli fiscali che, contrariamente a quanto assunto, non sono sinonimo di redditi elevati, ma rispecchiano prestazioni di mezzi più potenti, con cilindrata maggiore che, quindi, consumando più carburante, inquinano di più, atteso che, dal punto di vista tecnico, la potenza fiscale dei motori a benzina o diesel a quattro tempi installati su veicoli è, contrariamente al nome, un indice di cilindrata e che il numero di cilindri ed il loro volume legano a sé alcuni degli altri parametri e portano, mediamente e a parità di altre condizioni, ad avere un mezzo con cilindrata maggiore e, quindi, maggiore potenza e velocità nonché maggiori consumi ed emissioni inquinanti;
--- l'importo stabilito per il permesso di transito nelle ZZ.TT.LL. stabilito da Roma Capitale del quale si lamenta l'eccessiva onerosità, non è, in realtà, così oneroso rispetto ad altre realtà nazionali, quale, a mero titolo esemplificativo, il Comune di Milano, dove - sebbene la materia sia stata disciplinata utilizzando sistemi diversi da quello di Roma e, nonostante che la Z.T.L. milanese sia molto meno estesa rispetto alle quattro ZZ.TT.LL. della Capitale - assoggetta il transito alle corresponsione di somme sicuramente maggiori, senza, peraltro, prevedere alcuna agevolazione per coloro che vi si recano per motivi di lavoro.
Con la nota integrativa del 29.8.2014-1.9.2014 parte ricorrente ha ulteriormente dedotto:
- la legittimazione passiva di Roma Servizi in quanto i permessi di accesso e transito alle ZZ.TT.LL. sono rilasciati da parte di Roma Servizi, la quale si occupa, ai sensi dell’articolo 4 dello Statuto, della gestione di tutti gli aspetti relativi al rilascio dei relativi contrassegni e, quindi, gestisce l’attività strumentale che non ne fa venire meno la qualifica in termini di controinteressata;
- le contestazioni di cui al ricorso introduttivo e successivo ricorso per motivi aggiunti si incentrano, in realtà, sulle modalità con le quali, in concreto, il potere di rideterminazione delle tariffe è stato esercitato da parte dell’amministrazione comunale, ossia in modo non proporzionale e irragionevole e senza un previo bilanciamento delle opposte esigenze, e sulla quantificazione delle predette tariffe, che si dimostra essere eccessiva ed irragionevole;
- la motivazione del provvedimento impugnato in sede giurisdizionale non può essere integrata legittimamente per mezzo delle difese svolte in giudizio nei relativi scritti;
- nei provvedimenti impugnati manca qualsiasi riferimento al complessivo quadro nel quale gli stessi vengono ad inserirsi avuto riguardo principalmente al P.G.T.U. in corso di approvazione;
- nel provvedimento impugnato in via principale manca, altresì, qualsiasi riferimento alla necessità di combattere l’inquinamento nonché l’evidenziazione dell’insufficienza delle misure già adottate al riguardo con conseguente necessità di procedere all’aumento delle tariffe ZZ.TT.LL.;
- il trasporto pubblico ha, in realtà, subito un indebolimento a causa delle difficoltà di ordine finanziario che hanno colpito la società A.T.A.C. s.p.a.;
- la tariffa ZZ.TT.LL. finisce per configurarsi in termini di sanzione per l’uso del mezzo privato e non semplice corrispettivo;
- si fa riserva di impugnazione della deliberazione G.C. n. 244 dell’8.8.2014, con la quale si è nuovamente intervenuti nella materia, nel senso di modificare le tariffe in senso più favorevole relativamente alla Città del Vaticano ed alle forze dell’ordine.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, anche in questo caso definito in termini di “deduzioni integrative”, spedito per la notificazione e depositato in data 3.9.2014, parte ricorrente ha impugnato la deliberazione G.C. n. 244 dell’8 agosto 2014, nella parte in cui ha stabilito importi ridotti per i permessi relativi alle Forze di Polizia e alla Città del Vaticano, deducendone l’illegittimità oltre che in via derivata per tutti i motivi di censura di cui ai precedenti ricorsi anche in via autonoma per i seguenti ulteriori motivi di censura:
1 - Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione ed eccesso di potere in tutte le sue forme e con particolare riguardo alla disparità di trattamento.
In particolare parte ricorrente ha dedotto che:
- tal modo viene posta in essere un’evidentissima violazione del principio di uguaglianza, con conseguente disparità di trattamento tra cittadini i quali avrebbero invece diritto, in uguale misura, di avere accesso e transito all’interno delle ZZ.TT.LL.;
- la modifica è intervenuta sulla base esclusivamente di osservazioni fatte valere nell’ambito di incontri tenutisi tra i diretti interessati e gli uffici competenti;
- molti dei lavoratori per i quali la tariffa è rimasta la medesima si troverebbero a dovere usufruire del trasporto pubblico in orari in cui lo stesso è ridotto, come i giorni festivi o in orario notturno;
- il principio di extraterritorialità posto alla base della modifica in favore della Città dello Stato del Vaticano, e di cui agli articoli 15 e 16 del trattato Lateranense del 1929, non sarebbe dirimente ai fini e, peraltro, si concretizzerebbe una disparità di trattamento con le ambasciate di stati esteri, con indebito vantaggio di un solo stato straniero.
2 - Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta.
In tal modo verrebbe nullificato in parte l’obiettivo perseguito della progressiva disincentivazione del ricorso al mezzo privato ai fini dell’accesso alle ZZ.TT.LL., atteso che, nel provvedimento impugnato da ultimo, la motivazione sottesa alla modifica disposta consiste proprio nella considerazione che gli spostamenti tra e per le ZZ.TT.LL. dalla Città del Vaticano sarebbero numerosi.
Roma Capitale ha, quindi, depositato documentazione integrativa in data 22.10.2014 e memoria integrativa in data 29.10.2014, con la quale ha ribadito le difese di cui agli scritti difensivi precedenti ed ha ulteriormente dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso. In particolare ha dedotto che:
- in via preliminare:
-- sussiste la carenza di legittimazione attiva del CODACONS, atteso che, nella fattispecie - sebbene la ricorrente affermi di tutelare l'interesse collettivo dei cittadini romani residenti nelle ZZ.TT.LL. o in esse domiciliati per esigenze lavorative a non subire l'aumento delle tariffe per il rilascio del permesso d'accesso - è evidente come la salvaguardia del diritto alla salubrità degli ambienti cittadini, sotteso all'adozione dei provvedimenti oggetto di causa, abbia una portata talmente ampia da fare ritenere che una significativa quota degli iscritti sia in disaccordo circa l'annullamento degli atti impugnati e non appare ravvisabile, quindi, quella omogeneità di posizione idonea a legittimare l'associazione di categoria alla proposizione dell'odierno ricorso; inoltre, la giurisprudenza ha chiarito che, pur interpretando estensivamente i principi e le norme introdotte nel corso degli anni a tutela degli utenti e dei consumatori, la legittimazione a ricorrere delle associazioni dei consumatori e degli utenti per quanto ampia, non può estendersi fino a ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente, in modo diretto o indiretto, sui cittadini;
-- il ricorso è inammissibile relativamente alle censure aventi ad oggetto la violazione di norme del Codice della Strada o della Direttiva n. 3861 del 1997 in quanto già sottoposte al vaglio del giudicante in analoghi giudizi;
- nel merito ha rilevato in punto di fatto che:
-- relativamente all'incremento delle aree e dei percorsi pedonali previsti nel Piano, con la deliberazione G.C. n. 300 dell'8 ottobre 2014, l'amministrazione, dando atto che già nell'anno 2002 con la deliberazione G.C. n. 725/2002 era stata istituita all'interno della Z.T.L. centrale una zona " A1" con maggiori limitazioni, ha approvato l'ampliamento della Z.T.L. "A1" - area interna al perimetro costituito da alcune strade specifiche - con possibilità, in orari prestabiliti, di accesso e sosta solo a determinate categorie di soggetti;
-- anche i Municipi si avviano verso la pedonalizzazione di alcune zone prevedendo, in alcuni casi, anche l'istituzione di vere e proprie isole ambientali e la c.d. zona 30 - in cui il limite di velocità veicolare è stabilito fino a 20 Km orari;
-- parallelamente, l’A.T.A.C. s.p.a. ha avviato un piano di potenziamento e razionalizzazione del trasporto in autobus, in particolare, dal 27.10.2014 è scattato il piano per la zona di Roma Nord che modifica ed intensifica alcune linee di trasporto;
- gli studi e le indagini che sono stati condotti nella redazione del P.G.T.U. vigente e in quello futuro, cui si rimanda, costituiscono le ragioni che hanno condotto l'amministrazione a determinare le nuove tariffe stabilendo discrezionalmente gli importi i quali non sono frutto di studi particolari ma, piuttosto, di una scelta politica tesa a disincentivare l'uso del mezzo privato a favore di quello pubblico o di altre forme di mobilità;
- le statuizioni contenute nei provvedimenti impugnati sono, quindi, il risultato di scelte discrezionali, direttamente conseguenti ed inerenti la ratio e gli obiettivi previsti dal P.G.T.U. vigente ed in quello in via di approvazione, ne costituiscono una delle strategie e sono indubbiamente finalizzate all'obiettivo politico teso al raggiungimento di risultati soddisfacenti in tema di mobilità ed inquinamento;
- le determinazioni tariffarie impugnate appaiono legittime non solo in quanto dettate da ragioni di carattere politico e di scelte discrezionali nel raggiungimento degli obiettivi del Piano, ma anche in quanto in linea con gli importi che sono stati stabiliti in altre città che, peraltro, hanno un contesto viario ben più semplice e limitato e un patrimonio storico e monumentale sicuramente inferiore a quello di Roma;
- un più puntuale confronto eseguito da Roma Servizi, depositato in atti, dimostra che le tariffe stabilite con i provvedimenti impugnati sono inferiori a quelle di Londra e Milano;
- la Regione Lazio, con la nota del 6 novembre 2013, ha comunicato che il Ministero dell'Ambiente ha ricevuto una richiesta di informazioni da parte della Commissione europea sul trend dei valori PM10 dal 2005 al 2012 per le città di Roma e Frosinone e il competente ufficio regionale ha, altresì, sottolineato che, pur in procinto di aprire una nuova procedura d'infrazione, la Commissione ha sollecitato l'individuazione di "una serie di iniziative ritenute percorribili”;
- sebbene non sia stato possibile raccogliere dati significativi sull'inquinamento atmosferico relativamente al periodo maggio-ottobre 2014, ossia dall'entrata in vigore delle disposizioni impugnate in questa sede, a causa del breve periodo di riferimento, ci sono fondati motivi per ritenere che le misure adottate facciano conseguire buoni risultati, atteso che è stato accertato un sensibile decremento complessivo nel rilascio dei permessi Z.T.L. rispetto al medesimo periodo del 2013, pari ad una riduzione in percentuale del 40%, per un totale di n. 4.291 unità, decremento che già era iniziato nell'anno 2013 a causa della crisi economica, e che ha interessato sia i permessi annuali sia quelli temporanei;
- non si ravvisano profili d'illegittimità nei provvedimenti impugnati e le censure di controparte si rivelano prive di fondamento giuridico anche con riferimento all'impugnazione della del. G.C. n. 244 dell'8.8.2014 con la quale si è proceduto ad una rideterminazione delle tariffe relativamente alle Forze dell'ordine ed al Vicariato.
Roma Servizi ha depositato documentazione in data 22.10.2014 e 24.10.2014 e memoria difensiva in data 31.10.2014, con la quale ha ribadito le difese di cui agli scritti difensivi precedenti ed ha ulteriormente dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso.
In particolare ha ulteriormente dedotto:
- in via preliminare:
-- la carenza di legittimazione attiva del Codacons, in quanto mancano atti che incidono direttamente sula sua sfera soggettiva e in quanto si fa portatrice degli interessi di una sola parte dei suoi iscritti in quanto associazione che tutela, altresì, l’ambiente e la salute pubblica e carenza di interesse e legittimazione per i sei ricorrenti autonomi, i quali risiedono in differenti aree della ZTL di Roma con conseguente diverso interesse alla contestazione, non puntualmente specificato in ricorso;
-- la carenza di legittimazione passiva di Roma Servizi;
-nel merito:
-- sulla carenza istruttoria si richiama il contenuto dei depositi documentali del 22.10.2014 e del 24.10.2014;
-- con la deliberazione n. 244 del 2014 l’amministrazione ha dimostrato di tenere in considerazione le esigenze di coloro che svolgono un servizio pubblico per i cittadini;
-- l’amministrazione ha dato esecuzione all’ordinanza cautelare di questa sezione n. 4014/2014 nel giudizio incardinato da parte della signora Ferraro, sospendendo l’esecutività dei provvedimenti impugnati nei limiti ivi indicati.
Parte ricorrente ha depositato memoria di replica in data 11.11.2014, con la quale ha dedotto:
- sulla carenza di legittimazione del Codacons è sufficiente il richiamo ai principi esposti nel precedente di cui alla sentenza C.d.S., sez. IV, n. 5451 del 18.11.2013, atteso che, da un lato, l’interesse collettivo va tenuto distinto dall’interesse di tutti gli associati e, dall’altro, la legittimazione al ricorso si atteggia diversamente in relazione alla posizione giuridica fatta valere;
- nel merito, che l’amministrazione pretenderebbe di ancorare le predette misure al P.G.T.U. approvato dalla G.C. con la deliberazione n. 70/2014 del marzo 2014 mentre, invece, lo stesso deve essere ancora approvato in via definitiva dal C.C. e, pertanto, dovrebbero valere al massimo le linee guida di cui al P.G.T.U. del 1999 con conseguente illegittimità della modificazione delle tariffe nei termini indicati;
- la rideterminazione delle tariffe di cui alla deliberazione n. 136 del 2014 sarebbe, al pari, priva di una idonea motivazione a supporto ed effettuata a distanza di solo una settimana dall’adozione della deliberazione n. 119 del 2014;
- non sarebbe dirimente il confronto con la tariffazione di Milano e di Londra atteso che ai fini rilevano le specificità di ogni singola città;
- le iniziative concernenti il bike sharing ed il car pooling sarebbero solo temporanee ed in fase sperimentale per un periodo di due anni e, comunque, non sarebbero paragonabili sotto il profilo del costo ai veicoli privati né possono ragionevolmente giovarsene i cittadini residenti in zone della città dove il predetto servizio è sostanzialmente inesistente, come ad esempio le periferie della città;
- per il resto ha ribadito le difese già articolate nei precedenti scritti difensivi, insistendo ai fini dell’accoglimento del ricorso.
Roma Servizi ha depositato memoria di replica in data 12.11.2014, con la quale, dopo avere dato atto che si è proceduto all’esecuzione dell’ordinanza cautelare di accoglimento resa nel ricorso di cui al rg. n. 9845/2014 nei limiti ivi indicati, ossia relativamente al rilascio annuale del permesso ZZ.TT.LL. per la seconda autovettura del medesimo nucleo familiare, ha ribadito tutte le precedenti difese con particolare riguardo alla memoria difensiva del 31.10.2014 ed ha insistito ai fini, in definitiva, del rigetto del ricorso.
Con atto depositato in giudizio in data 18.11.2014 sono intervenuti in giudizio ad adiuvandum, da valere asseritamente anche come ricorso autonomo, i signori A. e altri, deducendo l’illegittimità di tutti gli atti e/o provvedimenti impugnati per i medesimi motivi di censura di cui ai ricorsi in trattazione.
Infine, Roma Servizi si è costituita in giudizio sui ricorsi per motivi aggiunti nonché sul ricorso ad adiuvandum depositando memoria in data 26.11.2014, ribadendo ancora una volta le difese tutte già articolate in precedenza nei propri scritti difensivi ed insistendo, in definitiva, ai fini del rigetto nel merito del ricorso
Alla pubblica udienza del 3.12.2014 il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla presenza degli avvocati di parte come da separato verbale di causa.
DIRITTO
1 - In via preliminare devono essere affrontate le molteplici questioni in rito sollevate dalle parti del presente giudizio.
1.1 - Con una prima eccezione è stata, contestata, da parte di Roma Capitale e di Roma Servizi, la legittimazione attiva e l’interesse a ricorrere del Codacons sotto una pluralità di profili.
1.1.2 - Sotto un primo profilo è stata dedotta la mancanza di omogeneità delle posizioni fatte valere che sarebbe l’unico presupposto idoneo a legittimare l'associazione di categoria alla proposizione dell'odierno ricorso, in quanto, nella sostanza, attese le finalità perseguite a norma dello statuto da parte dell’associazione, con il predetto ricorso la stessa si farebbe portatrice degli interessi essenzialmente economici di una parte soltanto dei propri iscritti e che sarebbero tuttavia in conflitto con gli interessi principali dalla stessa perseguiti di tutela dell’ambiente e della salute pubblica.
Al riguardo è sufficiente richiamare, nella sua piena condivisione, il consolidato orientamento giurisprudenziale nella materia e secondo cui l'ente esponenziale - oltre ad essere titolare di posizioni giuridiche proprie quale persona giuridica, non diversamente dai singoli soggetti dell'ordinamento - risulta titolare sia di posizioni giuridiche che appartengono anche a ciascun componente della collettività da esso rappresentata, tutelabili dunque sia dall'ente sia da ciascun singolo componente (in questo senso l'interesse collettivo assume connotazioni proprie di interesse "superindividuale"); sia posizioni giuridiche di cui è titolare in via esclusiva, cioè interessi collettivi propriamente detti, la cui titolarità è solo dell'ente, proprio perché risultanti da un processo di soggettivizzazione dell'interesse altrimenti diffuso ed adespota. Mentre nel primo caso in tanto è possibile riconoscere all'ente legittimazione ad agire in quanto l'atto impugnato "leda l'interesse di tutti e non solo di alcuni dei suoi aderenti"; nel secondo caso l'ente, godendo di una titolarità sua propria di posizione giuridica soggettiva, gode ex se di legittimazione ad agire e può anche rappresentarsi il caso che la sua azione, volta alla tutela dell'interesse collettivo della categoria, possa porsi in contraddizione/contrasto con l'interesse del singolo componente della collettività. E' questo il caso che si verifica allorché venga adottato da una pubblica amministrazione un atto amministrativo che si pone in contrasto con l'interesse collettivo del quale l'ente esponenziale della categoria è titolare (interesse collettivo per come conformato dalla legge), sebbene esso risulti produttivo di effetti favorevoli per una parte (o anche uno solo) degli appartenenti alla categoria medesima (Cons. di Stato, sez. IV, 18.11.2013, n. 5451).
Per quanto attiene all’asserita contraddittorietà della condotta dell’associazione - la quale, in relazione a distinte questioni, concernenti nello specifico la pedonalizzazione di via dei Fori Imperiali o l’appalto dei lavori di restauro del Colosseo, ha agito ai dichiarati fini della tutela degli interessi relativi all’ambiente ed alla salute pubblica o della tutela del patrimonio storico e culturale della città di Roma, ossia esattamente i medesimi obiettivi perseguiti da parte dell’amministrazione con l’adozione della contestata misura dell’aumento delle tariffe ZZ.TT.LL., alla luce delle difese della stessa in questa sede - è sufficiente rilevare che la prospettazione di parte ricorrente è nel senso che i predetti condivisibili obiettivi non possono e non devono essere perseguiti esclusivamente o principalmente facendo ricorso allo strumento dell’intervento economico in funzione deterrente.
Ne consegue che non si ravvisa alcuna contraddizione al riguardo che possa riverberarsi sulla legittimazione o sull’interesse a ricorrere dell’associazione.
1.1.3 - Sotto un secondo profilo è stato dedotto che la legittimazione a ricorrere delle associazioni dei consumatori e degli utenti non può estendersi fino a ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente, in modo diretto o indiretto, sui cittadini.
E, tuttavia, sul punto è agevole rilevare che il riflesso economico diretto in capo ai cittadini assume rilevanza, nella presente sede, sotto gli specifici profili di cui al ricorso introduttivo, ossia relativamente alla dedotta illogicità della scelta dell’amministrazione la quale non sarebbe stata sorretta da un’idonea istruttoria. In sostanza parte ricorrente non contesta in sé nel merito l’aumento della tariffa Z.T.L. ma deduce che il predetto aumento è stato effettuato da parte dell’amministrazione in modo non conforme ai principi generali che reggono l’operato amministrativo.
E allora la legittimazione e l’interesse dell’associazione ricorrente non può essere disconosciuta proprio in considerazione della circostanza che la stessa contesta in modo puntuale la legittimità dell’operato dell’amministrazione comunale al riguardo.
1.2 - Con una ulteriore eccezione è stata dedotta l’inammissibilità del ricorso in trattazione sempre per carenza di legittimazione e di interesse nella parte in cui l’impugnazione proposta è stata azionata da parte dei singoli ricorrenti, in quanto tutti residenti in differenti aree della Z.T.L. del Centro Storico di Roma con conseguente diverso interesse alla contestazione dei provvedimenti impugnati, interesse diversificato il quale, tuttavia, non sarebbe stato nemmeno puntualmente specificato in ricorso.
Si premette che i ricorrenti si sono premurati di allegare al ricorso non solo l’autodichiarazione in ordine alla propria residenza all’interno della Z.T.L. del Centro Storico ma anche la fotocopia dei relativi permessi di accesso alla predetta Z.T.L. in corso di validità alla data di presentazione del ricorso e per la maggior parte con data di scadenza all’anno 2017; con il predetto adempimento i ricorrenti singoli hanno, pertanto, adeguatamente comprovato la sussistenza della propria legittimazione nonché del proprio interesse al ricorso di cui trattasi, atteso che, con le deliberazioni impugnate, è stato determinato, nella sostanza, l’aumento di tutte le tariffe della Z.T.L., ad eccezione che per i nuclei familiari con I.S.E.E. inferiore ai 15.000 euro. Né si ritiene che, ai fini dell’ammissibilità del ricorso sotto il dedotto profilo, fosse preliminarmente necessario che ciascuno dei ricorrenti individuasse in concreto la specifica tipologia di permesso del quale è titolare, quantificando altresì monetariamente, in modo puntuale, l’aumento della relativa tariffa alla luce delle nuove disposizioni in materia.
La circostanza, poi, che i predetti ricorrenti siano in effetti residenti in distinte vie ed aree all’interno della Z.T.L. del Centro Storico e che, comunque, l’aumento tariffario potrebbe averli interessati in modo diversificato sulla base dell’area di residenza o sulla base della tipologia del permesso non appare circostanza idonea a determinare la dedotta inammissibilità, sempre per la medesima considerazione di cui in precedenza.
Né, ancora, può fondatamente sostenersi che i ricorrenti singoli siano portatori di interessi in potenziale conflitto con gli interessi di cui è portatrice l’associazione ricorrente alla luce delle valutazioni espresse al punto 1.1 in ordine alla legittimazione ed all’interesse a ricorrere della predetta associazione.
1.3 - Roma Servizi ha dedotto, in via preliminare, già all’atto della sua costituzione in giudizio e ha ulteriormente insistito sulla predetta eccezione preliminare nei successivi scritti difensivi, il proprio difetto di legittimazione passiva chiedendo conseguentemente l’estromissione dal presente giudizio, in quanto - trattandosi di una società interamente partecipata dal Comune di Roma ed affidataria dei servizi di pianificazione, supervisione, coordinamento e controllo dei processi inerenti la mobilità pubblica e privata nonché della razionalizzazione dei contratti relativi alla gestione dei servizi della mobilità privata, quali la sosta e la permessistica - la stessa è demandata esclusivamente ad eseguire le direttive di coordinamento del socio unico Roma Capitale ai sensi degli artt. 2479 e 2479 bis c.c. .
L’eccezione non coglie nel segno, in quanto, da un lato, effettivamente, come comprovato in giudizio a seguito del deposito documentale della stessa Roma servizi, i permessi di accesso e transito alle ZZ.TT.LL. sono rilasciati da parte di quest’ultima, la quale si occupa, ai sensi dell’articolo 4 del relativo statuto, della gestione di tutti gli aspetti relativi al rilascio dei relativi contrassegni e, quindi, gestisce tutta l’attività strumentale e, dall’altro, Roma servizi ha attivamente partecipato all’avvio dell’istruttoria del nuovo P.G.T.U., sul quale in definitiva si sono essenzialmente incentrate le difese dell’amministrazione comunale.
E, infatti, nelle premesse della deliberazione G.C. n. 70 del 2014, si legge che, con la memoria di Giunta n. 14795 dell’11.9.2013 è stato deciso di procedere all’aggiornamento del P.G.T.U., contestualmente definendone gli indirizzi e dando mandato all’assessore competente di avviarne la redazione “attraverso il Dipartimento Mobilità e Trasporti e Roma Servizi per la Mobilità” e che il predetto dipartimento “in collaborazione con Roma Servizi per la Mobilità ha quindi tempestivamente avviato i lavori per la stesura del Piano”.
Da quanto esposto consegue che, effettivamente, non sussiste, nella fattispecie, il dedotto difetto di legittimazione passiva di Roma Servizi; d'altronde la stessa si è costituita nel presente giudizio e si è difesa diffusamente sui singoli motivi di ricorso con argomentazioni che dimostrano la conoscenza approfondita delle problematiche in questione. Tanto è vero che la stessa amministrazione comunale ha richiesto proprio a Roma Servizi documentazione integrativa da depositare nel presente giudizio in adempimento dell’ordinanza collegiale istruttoria e la stessa ha redatto la nota del 21.10.2014 sulla quale, anche da ultimo, l’amministrazione ha insistito ai fini di dimostrare nel presente giudizio come avesse correttamente operato, realizzando un’istruttoria completa, ai fini della decisione di provvedere all’aumento delle tariffe ZZ.TT.LL. nell’indicata misura.
1.4 - Quanto all’oggetto del giudizio, è stata dedotta l’inammissibilità per tardività delle censure opposte con riferimento alle precedenti deliberazioni GC. n. 3400 del 1995, n. 183 del 1996 e n. 1459 del 1996, con le quali l'amministrazione ha istituito le ZZ.TT.LL. e, successivamente, consentito l'accesso alle stesse tramite il rilascio di un permesso a titolo oneroso solo per talune categorie di soggetti, atteso che, all'epoca della loro approvazione e nei termini di legge, tali deliberazioni non sono state impugnate da parte dell'associazione ricorrente né da parte dei singoli ricorrenti.
E’ stata, altresì, rilevata la predetta inammissibilità anche in quanto non è stato tempestivamente impugnato il P.G.T.U. presupposto, né il precedente né il nuovo recentemente adottato ed in corso di approvazione.
Si premette che, nel quadro dei provvedimenti finalizzati alla salvaguardia del Centro Storico, con la deliberazione della Giunta Comunale n. 3400 del 14 novembre 1995 è stata, tra l'altro, approvata la nuova delimitazione della Zona a Traffico Limitato nell'area centrale della città; con la successiva deliberazione della Giunta Comunale n. 183 del 16 gennaio 1996, come successivamente modificata ed integrata, l'amministrazione comunale ha proceduto all'approvazione degli obiettivi, delle scelte e dei criteri per il rilascio dei permessi nelle Zone a Traffico Limitato nonché delle tipologie di contrassegni; quindi, con la deliberazione della Giunta Comunale n. 1459 del 7 maggio 1996 si è provveduto a subordinare, ai sensi dell'art. 7, comma 9, del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285, l'ingresso e la circolazione dei veicoli a motore all'interno della Zona a Traffico Limitato vigente nel territorio comunale, al pagamento di una somma di denaro.
La dedotta inammissibilità non coglie pienamente nel segno laddove si consideri che, in realtà, la prospettazione difensiva di parte ricorrente non si incentra sull’introduzione della tariffa delle ZZ.TT.LL. ma, bensì, esclusivamente, sull’aumento della predetta tariffa di cui da ultimo relativamente alla mancanza di un’adeguata istruttoria di supporto e relativamente all’eccessivit